报告名称:中英合作:探索自然资本核算及其应用的机遇与挑战
发布日期:2023年3月
背景
自然资本是指自然环境和其中包含的生物多样性,提供了人类生存所需的生态系统产品和服务,如气候调节、物种栖息地、供水、食物、纤维、燃料、娱乐、文化设施,以及所有经济生产所需的原材料[1]。自然资本核算是从经济学的视角,将自然资源视为一种经济资本,采用生态环境经济学方法,全面评估自然资源的经济价值,并以此作为衡量经济活动和决策的基础。目前全球已建立了多个自然资本核算体系,在《自然“值”多少:国内外核算体系进展一览》一文中,我们介绍了自然资本核算体系的发展历程并重点关注了中国、英国以及荷兰的自然资本核算体系。在这篇文章中,我们将聚焦自然资本核算的流程及其结果的应用场景,并通过案例介绍有关自然资本核算的应用探索和尝试。
2022年,北京绿色金融与可持发展研究院在英国外交、联邦和发展事务部的支持下,联合北京绿研公益发展中心开启了“中英自然资本核算与绿色金融创新”项目一期 (Count for Nature I),以促进两国和两种体系下自然资本核算与应用的技术和政策交流。通过研究与访谈,项目组完成了一份介绍自然资本核算概念、发展现状以及应用案例的报告。
3月24日,项目组举行“自然资本与绿色金融创新研讨暨报告发布会”,旨在加强对自然资本概念、核算和应用的概念和应用的理解,促进自然资本相关工作的主流化,推动中英双方在技术标准和实践案例中的学习和交流。
自然资本核算及应用
自然资本核算是摸清区域生态资产家底,为区域内生态资产建立动态“账本”的基础性工作。对自然资本开展市场化定价,还可应用于政府、市场等各相关主体在涉及到自然资本的考核、决策、投资等工作中。
自然资本核算和应用首先需要明确核算的空间范围,其次要构建核算的科目,明确将自然资产的存量和/或流量价值纳入其中。在核算过程中,需要根据核算的范围和科目分类开展空间分类和制图、实地调查、价格和参数确定、实物量统计、价值量核算等工作。在自然资本核算体系构建和核算完成之后,即可根据不同需求开展应用。通过梳理和归纳自然资本项目的全部流程(见图1),可以为利益相关方在设计自然资本相关项目时提供参考。
图1:自然资核算及应用框架 | 北京绿研公益发展中心整理准备阶段
准备阶段
明确空间范围
自然资本是依托于各类自然和人工生态系统上,因此具有明确的空间和边界。这个边界可以是一个行政区,例如国家、省、市、县等,也可以是一个特定的区域,例如开发区、自然保护区、国家公园等。空间范围的度量是面积,而各项自然资本核算的基本单元是“单位面积的自然资产量*面积”。对于空间需要进行划分,即分成不同类型的空间单元,并假定同一空间单位内的自然资产相同。空间分类的精细程度根据核算需要、数据资料基础和核算难度而定。
选择核算指标
对于自然资本的定义和内涵,不同国家和组织的规定不尽相同,但大致可分为两个领域。一是存量资源,包括土地资源、水资源、森林资源、矿产资源、生物资源等。对于自然资源的计量可以是实物量,也可以赋予市场价值,即可称之为自然资源账户。另一个是流量资源,指自然资源能够提供的生态系统服务功能及其能转化的市场价值,包括物质产品价值、调节价值和文化价值等。自然资本的存量和流量直接存在密切关系,两者相辅相成。目前对于自然资本核算体系,欧洲国家偏重自然资源账户,同时纳入主要的生态系统服务功能价值。而中国的实践主要考虑生态系统服务功能价值。
自然资本核算的主要步骤
空间分类和制图
在确定空间范围和核算指标之后,便可开展自然资本的核算。首先根据核算体系,对区域进行空间划分和分类,例如森林、草地、湿地、荒漠、农田、城镇用地等,如果空间数据精度更高,可以进一步细分。空间分类的目的是确定核算的基本单元,每一个类别对应着特定自然资产和生态系统服务。分为同一类别的空间单元,被认为是自然资本均一的空间单元。空间分类可以通过植被分布图、土地利用图、遥感影像解译等方法,得出不同类型的空间分布和面积。
存量型自然资本核算
在空间分类完成后,对于存量型自然资本,可通过其面积和相关指标来计算。例如对于森林的存量自然资本,可通过面积和林木蓄积量来得出。对于单位面积上的自然资本量,例如林地单位面积的林木蓄积量,可通过实地调查、相关部门统计资料、科研结果等多种方式获得。存量型自然资本一般有明确的实物量,在价值核算时选择适宜的单价能得出价值量。单价可从市场交易价格、公共定价等价格中选择。
流量型自然资本核算
流量型自然资本有多种评估方法,大体可分为直接市场法、替代市场法和支付意愿法[2]三大类方法。从方法的使用顺序上,一般是优先使用直接市场法,其次替代市场法,再次为支付意愿法。
以下是相关技术方法指引,供相关人员做自然资本核算时参考使用。
1. 江西省发展改革委,江西省财政厅,江西省自然资源厅.(2022).江西省生态资产价值评估管理办法(试行)及附江西省生态资产价值评估技术指南.
2. 福建省生态环境厅,福建省发展和改革委员会,福建省自然资源厅. (2021).《福建省生态产品总值核算技术指南(试行)》.
3. 生态环境部环境规划院,中国科学院生态环境研究中心.(2020).《陆地生态系统生产总值(GEP)核算技术指南》.
4. 浙江省市场监督管理局.(2020).生态系统生产总值(GEP)核算技术规范:陆域生态系统 (DB33/T 2274—2020) .
5. 张彩平,姜紫薇,韩宝龙,等.(2021).自然资本价值核算研究综述.生态学报,41(23),9174-9185.
6. 刘洋,王爱国.(2019).自然资本核算研究的理论与方法综述.会计之友, (3), 26-31.
7. 马国霞,赵学涛,吴琼,等.(2015).生态系统生产总值核算概念界定和体系构建.资源科学, 37(9),1709-1715.
8. 欧阳志云,朱春全,杨广斌,等.(2013).生态系统生产总值核算:概念、核算方法与案例研究. 生态学报,33(21), 6747-6761.
对自然资本进行核算后,核算结果可以应用于不用场景,为政府、企业和金融机构等利益相关方的决策提供依据。
自然资本核算的应用
自然资本核算的成果可以应用于多种场景,主要分为公共服务和应用服务,例如自然资源资产审计、政府政绩的考核、官员离任审计、生态补偿、推动生态产品价值实现和投资于自然资本的增值等。
自然资本核算应用于公共服务
(1) 自然资本纳入绩效考核
长期以来,国内生产总值(GDP)是政府政绩考核的主要指标,同时,大气环境、水环境质量等指标,也进入了政绩考核的指标体系中。但是,自然资本除了能代表生态环境质量之外,还能体现自然生态系统的本底及其价值。如果将自然资本相关指标和核算结果纳入政绩考核中,将使得政绩考核更加系统全面,有利于更好地平衡发展与保护之间的关系。
案例
浙江省财政厅率先在丽水市试行与GEP挂钩机制的绿色财政奖补政策,2021年,省市两级财政已兑现奖补资金2000万元。在地方层面,丽水市将GEP相关指标纳入各县(市、区)年度综合考核指标体系,建立了GDP和GEP双考核机制,出台《丽水市GEP综合考评办法》,将GDP和GEP双增长双转化等5类91项指标纳入市委综合考核,明确各地各部门提供优质生态产品的职责。通过考核,丽水市2021年生态系统生产总值综合考评中,青田县、龙泉市、遂昌县位列县(市、区)前三,丽水市发改委、自然资源和规划局、农业农村局位列市直单位前三。将自然资本核算结果纳入绩效考核体系,有力地推动各地方和各部门将生态保护工作作为工作重点,持续发力[3]。
(2) 自然资本纳入官员离任审计
通过对比一定时期之内自然资本的变化,能反映出自然生态系统在这段时间内的变动情况。这种变化能用于考核政府官员任期内生态环境保护的成效和力度。目前在推行的自然资源资产负债表编制就可以以自然资本核算为基础,用于领导干部的自然资源资产离任审计[4]。
案例
2016年,郑州市审计局组织对两个县区主要负责人开展经济责任审计时,探索开展了自然资源领域的责任审计。首先根据负责人的职责,结合相关职能部门积累的数据资料,构建自然资源审计指标体系。其次是重点关注自然资源资产负债表的变化,通过审计核实等手段,判定变化因素是人为因素还是自然因素,并运用审计职业判断,界定领导干部在建立和完善自然资源资产产权制度、自然资源资产管理和监管制度、主体功能区和国土空间开发制度等方面的责任[5]。
(3) 自然资本辅助投资决策
一些对生态、大气等产生负面影响的项目的建设会对自然生态系统及其价值造成减损,但环境影响评价只对大气、水、生态、噪声、废物等各环境要素的影响进行预测和评估,而自然资本核算不仅能系统地评估出项目对生态系统造成的影响,还能估算出影响的经济价值,因此可用于投资项目对生态环境影响的损益分析,从而辅助项目的投资决策。
案例
2019年,湖州市德清县联合中科院生态环境研究中心建成中国首个县域GEP核算决策支持系统。该平台在离任审计、辅助决策、绿色金融以及生态补偿方面都有所应用。在辅助投资决策方面,该平台基于精准数据得出的核算结果,可以帮助政府部门了解投资项目的生态影响,在项目招引过程中开展生态预评估,对区域范围内的土地利用进行可行性分析和结果推演计算,核算项目落地对选址区块所造成的生态成本和影响,通过损益比对支撑项目好中选优,为项目决策、规划设计、影响评估等提供决策参考。例如,针对高新区启聚实业地块新引入的电子设备制造产业项目,导入推演模型进行计算后得出项目建成后对周边生态价值量变化为-188.03万元,而另一个项目产生的GDP效益虽与其相近,但由于生态影响较大而被排除。
(4) 自然资本支持政策制定
随着环境的重要性逐渐被认识到,各国在政策制定时也更多地将环境保护考虑其中。清晰全面地了解自然资本可以帮助国家政府制定相关政策,以促进对当地环境的保护和恢复。
案例
印度尼西亚的泥炭地对于当地的农林业而言至关重要,然而不可持续的利用引起了严重的环境问题。燃烧植被、排水以及化肥的使用导致大量二氧化碳排放,泥炭地上耕作和灌溉行为导致不可逆转的土壤沉降,进而导致这些地区洪水泛滥,最终将严重阻碍泥炭地中的作物生产。印度尼西亚政府根据联合国环境经济核算体系-生态系统实验账户(SEEA-EEA)框架,为该国泥炭地建立了生态系统账户。早期的试点工作在苏门答腊和加里曼丹展开,泥炭地生态账户下分四个子账户:生态系统范围账户、生态系统状态账户、生态系统服务账户和碳账户。这四个子账户都显示出了不同程度和层面的环境损坏。例如碳账户显示,泥炭地的二氧化碳排量高于封存量,毁林和土地利用变化导致植被固碳量下降。
这些生态系统试点账户可以支持印度尼西亚政府的相关政策制定。首先,可用于支持泥炭地的恢复工作。其次,这些试点账户可用于支持印度尼西亚环境和林业部制定自然资源使用报告和环境承载力与复原力报告,其可作为国家规划和发展的依据,进一步支持该国的空间规划、中长期发展规划等的编制和评估。此外,碳账户可用于支持减排的国家行动计划。这些试点账户还可用于支持该国的财政转移计划设计[6]。
自然资本核算应用于市场服务
(1) 自然资本推动自然生态系统投资和生态产品发展
自然资本核算可以识别出各生态服务的价值量,以及对自然资本增值的潜在领域,通过对潜在领域的培育,又可以推动自然资本的增值。因此,自然资本核算可以推动生态产品的发展以及对自然生态系统保护的投资。
案例
北京市密云区在2021年开展了自然资本核算。根据核算研究的成果,更加注重生态产品的培育,包括冯家峪镇中华蜂蜜、密云水库鱼等物质供给类产品,太师屯镇邑仕庄园葡萄酒等调节服务类产品,北庄镇长城历史文化特色民宿等文化服务类产品。通过做大做强生态产品,既能产生经济社会效益,还有助于提高自然资本价值,体现了自然资本推动生态产品发展的导向作用。通过产业化运行和品牌化经营,密云蜂产业规模位列全市首位,蜂产品年均产值近1.4亿元,蜂业旅游观光年接待游客达10万人次,实现旅游收入近亿元,直接促进果蔬增产效益超8.5亿元[7]。
(2) 自然资本支持绿色金融发展
自然资本核算不仅能识别出具有生态价值的项目,还能对项目将产生的生态价值进行估算。估算结果可以帮助金融机构识别绿色项目,并对项目的生态价值变化进行估值,有利于金融机构制定有针对性的绿色金融相关措施。因此,自然资本核算可以支持绿色金融的发展。
案例
2019年,德清县创新推出基于单个项目生态价值评估的GEP绿色贷,通过科学量化评估项目生态效益,以项目生态价值为重要授信参考依据,为项目主体提供绿色金融增信支持。该平台对净零碳电力产业园项目进行评估,得出其GEP核算值增加31.26万元,说明该项目在建设期对生态环境的影响不降反升。因此,德清农商银行基于GEP绿色贷,在3天内完成项目贷款授信4000余万元审批,并给予了利率优惠。此外,通过对水木莫干山都市农业综合体项目运行阶段的GEP核算进行评估,得出项目运行一年间生态产品价值增长了1301万元,GEP总量达到1439万元,特别是固碳释氧、水质净化等产生的生态价值远高于传统项目。基于评估结果,德清农商银行将该项目贷款执行年利率在原利率基础上优惠了28%,主动为企业降低融资成本。
(3) 自然资本用于生态补偿和生态损害赔偿
自然资本核算结果可为生态补偿资金和生态损害赔偿资金的设定提供参考,也可为区域生态补偿资金的分配提供参考。从区域分配上,自然资本核算可对不同区域自然资本的变化进行核算,计算出区域自然资本的升值或减值,并可将升值或减值的比例用于生态补偿资金分配比例的设定。从生态补偿或生态损害赔偿资金来看,特定区域自然资本的变化可作为设定生态补偿资金或生态损害赔偿资金的量。如果生态系统某一功能受到损害,就可以用恢复同等功能所需的资金作为生态补偿或生态损害赔偿的资金量。当然,有些生态系统功能得出的估值过高,直接转化为资金量过大,可作为资金需要量的参考。
案例
哥斯达黎加的森林生态系统服务付费计划是全球公认的经济和监管机制的创新结合。从1996年开始,哥斯达黎加将国家层面的生态系统服务付费计划制度化,为林地所有者的土地所提供的生态系统服务进行经济补偿。通过为生态系统服务创建新市场,该机制将生态系统服务的外部性内化,为土地管理、恢复、保护和可持续农业活动提供新的资金来源。
如图2所示,该生态系统服务付费机制的关键组成是生态系统服务的需求端和供给端,以及特定治理结构下制定交易规则并管理机制运作的中间机构。在该机制中,生态系统服务核算为土地利用和管理方式的选择、向受益者提供信息、项目评估等环节提供了重要信息并支持决策。在设计生态系统服务付费机制时,了解供给端土地利用和生态系统服务间的关系尤为重要。作为生态系统服务付费机制的核心,土地利用方案应首先确定哪些土地可提供最多的生态系统服务,以及哪些土地应转变利用方式。生态系统服务核算出的实物量或者价值量数据可以将不同土地管理方式的优缺点量化,从而帮助决策者综合环境和经济考量并识别出最佳方案。
此外,生态系统服务核算可以为需求端的受益人提供准确的信息,说明所提供的生态系统服务的类型和数量,从而使其愿意为生态系统服务的供给端付费。在评估阶段,生态系统服务核算可以帮助中间机构识别项目是否实现了额外性或其他目标。通过对生态系统服务付费项目的有效性进行定量分析并提供确凿的证据,使政策制定者对扩大项目规模更有信心,也为后续改进项目有效性提供信息。
图2:生态系统服务付费(PES)概念框架 | Bridging the Policy and Investment Gap for Payment for Ecosystem Services[8]
(4) 企业自然资本评估
资本从企业转移中可能会消耗自然资源或对环境造成不利影响。而自然资本的耗损也会在一定程度上对企业产生影响。将自然资本评估纳入到企业的决策中,将自然资本的外部性内部化,共同促进对自然的维护。
案例
为帮助企业了解自然资本及其价值,英国自然资本委员会(NCC)联合环境经济咨询公司(eftec)、英国皇家鸟类保护协会(RSPB)和普华永道(PwC)开发了一套企业自然资本核算(CNCA)框架(如图3所示)和方法学并进行试点。通过使用资产负债表来记录与自然资本相关的资产,自然资本账户将帮助企业做出更加明智的决策。
图3: 企业自然资本核算CNCA框架 | Developing corporate natural capital accounts: guidelines[9]
试点工作的目的是用真实数据测试企业自然资本核算框架的应用并对其进行完善。试点的选址应反映出企业的多样性、对维护自然资本的承诺、土地利用和土地覆盖类型以及自然资本的不同方面。作为试点项目之一的国家信托是一个慈善机构,希望通过在其Wimpole农场开展自然资本核算试点,改进对实现社会与环境目标进展的监测,改善内部预算分配流程,支持公共政策讨论。由于一直使用重型机械和密集的作物轮作,Wimpole农场的自然资本(特别是土壤)发生退化。基于此,Wimpole农场从2008年开始从集约耕地管理制度转变为更高级别管理的有机农场。CNCA框架可以记录管理模式的转变带来的自然资本存量状况的改善,包括其财务影响。与2008年设定的基线相比,2014年账户显示在高级管理制度下向有机农业的转变对财务收入的影响很小,产量的变化被更低的投入成本和有机产品的适度溢价所抵消,同时在非市场效益方面(如固碳和野生动物)产生了巨大的改善。
挑战与展望
自然资本核算发展至今,已经从核算体系、框架和方法学的开发逐步迈入到实践和应用的尝试和探索。虽然自然资本核算的理论及方法在近几十年中都取得了重要突破,但在全球范围内仍存在一些共性问题。
首先,自然资本核算体系中使用的术语不一致、核算方法多种多样,缺乏全球层面标准化的核算框架,使得估值成果之间的可比性较差。其次,当前自然资本货币化的度量方法主要对标市场价格,导致核算结果无法准确反映自然资源的状态和自然资本——尤其是无形的生态系统服务的价值变化,不利于为相关决策提供可靠参考。同时,自然资源相关数据的获取、共享是自然资本核算的基础,但目前国际社会缺乏权威性的数据存储和公开平台,不利于推进自然资本核算的实践,这也限制了自然资本核算结果的应用场景和路径。此外,中国在全面实施自然资本核算仍面临着参数和指标本地化、自然资源产权体系尚未完善以及自然资本核算“重流量、轻存量”等困难。
尽管如此,自然资本核算的进一步发展仍充满希望。在国际层面上,新的《昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架》中特别提出,将生物多样性及其多重价值充分纳入各级政府和所有部门的政策、法规和规划中,并酌情纳入国民核算。这一目标对各缔约方尽快开展自然资本核算以及在政策和规划层面的应用提出了要求。与此同时,国际上已经成立了多个平台和倡议,如资本联盟(Capitals Coalition),为企业、金融机构和政府部门在2030年前将自然资本价值纳入决策体系提供指导和工具。
在此基础上,已经有越来越多的政府部门、金融机构和企业开始探索将自然资本的价值纳入政策制定和决策当中,为自然资本核算及应用注入了动力。其中,中国已经出台多项政策推动生态产品价值实现,特别是解决生态产品价值度量难、抵押难、交易难和变现难的问题,并推动生态产品价值核算进决策、进规划、进考核、进交易。与此同时,英国已发布了自然资本核算标准和核算指南,并且在其《环境改善计划2023》(Environmental Improvement Plan 2023)中提出将支持发展中国家海洋自然资本账户的开发以及维护。这些都为未来两国在自然资本核算相关的数据平台建设、技术和经验交流、私营部门的创新应用、生态补偿等公共政策上的进一步运用提供了合作和交流的空间。
参考文献:
[1] Kenny, D. C. (2017). Modeling of natural and social capital on farms: Toward useable integration. Ecological Modelling, 356, 1-13
[2] 马国霞,赵学涛,吴琼,潘韬.生态系统生产总值核算概念界定和体系构建.资源科学,2015,37(9):1709-1715.
[3] 以后领导干部综合考察可能要看GEP了. 上观, 2022-04-18. https://export.shobserver.com/baijiahao/html/474516.html
[4] 刘高慧,胡理乐,高晓奇,杜乐山,李俊生,肖能文.(2018).自然资本的内涵及其核算研究.生态经济(04),153-157+163
[5] 郑州市审计局.(2017-03-27).郑州市审计局巧用自然资源负债表进行自然资源离任审计.https://zzsj.zhengzhou.gov.cn/jgdt/2911177.jhtml.
[6] Indonesia: Pilot Ecosystem Account for Indonesian Peatlands Sumatera and Kalimantan Islands.2019.https://www.wavespartnership.org/sites/waves/files/documents/02_Peatland%20Account%20Dev%204_CMYK_low.pdf
[7] 北京出台GEP核算地方标准——绿水青山价更高. 经济日报,2023-01-28.https://m.gmw.cn/baijia/2023-01/28/36323835.html
[8] Greater London Authority.(2017).Natural capital accounts for public green space in London.https://www.london.gov.uk/sites/default/files/11015viv_natural_capital_account_for_london_v7_full_vis.pdf.
[9]https://www.gov.uk/government/publications/natural-capital-committee-research-corporate-natural-capital-accounting