转载 | 《环境经济》：金融“活水” 润泽国家公园，为美丽中国添彩
作者
北京绿色金融与可持续发展研究院副院长 白韫雯
北京绿色金融与可持续发展研究院研究院 韩红梅
国家公园作为自然保护地体系的核心载体，在生物多样性保护、典型生态系统原真性完整性保护及区域绿色发展中肩负着关键使命。长期以来，财政投入是我国国家公园建设的绝对主力，有效保障了核心保护工作落地。进入“十五五”时期，生态环境保护工作逐步转向规模化、常态化、精细化，单一财政投入模式的短板日益凸显，在资金总量、配置效率和长效可持续性上，已难以适配新阶段的建设需求。
绿色金融与生物多样性金融可依托资金集聚、价值发现、风险缓释、激励约束四大功能，有效破解当前发展难题，打通“生态资源—生态资产—经济收益—反哺保护”的良性闭环：既能通过生态产业化拓宽保护资金渠道、补齐财政投入短板，也能推动区域相关产业绿色转型，有效防范生态政策转型风险。
立足“十五五”国家公园建设发展需求，本文从四大维度开展专项研究：梳理国家公园建设资金保障现状，明确金融赋能国家公园建设核心思路，剖析金融助力产业绿色转型、培育生态友好型新兴产业的关键路径，完善金融支持国家公园建设的配套保障体系，为“十五五”国家公园建设提供金融解决方案。
金融支持国家公园建设的现状与挑战
现状与资金需求
当前，我国国家公园建设已形成“财政投入为主、金融与社会资本补充”的投融资格局，其中财政资金为核心支撑，主要包括中央生态保护专项资金、生态转移支付、地方配套资金三大类，重点保障生态修复、国家公园创建和运行、国家公园协调发展、保护科研和科普教育、国际合作和社会参与几大核心领域。国家林业和草原局《中国国家公园发展报告(2025年)》显示，2017年—2025年，国家发展改革委、财政部累计安排中央资金约189亿元专项支持国家公园体系建设。
今年5月，国家发展改革委印发的《生态保护修复领域中央预算内投资专项管理办法》进一步明确了资金投向与差异化支持政策：其中针对自然保护地建设及野生动植物保护项目，中央支持比例为80%；针对重点区域生态保护修复项目，根据中央和地方事权划分原则、区域经济社会发展水平等情况，实施差别化支持政策，东部、中部、西部、东北地区中央支持比例分别为60%、70%、80%、80%，实现了资金配置与区域发展水平、保护优先序的精准适配。
以三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山第一批5个国家公园为参照，2017年—2025年，中央财政累计投入189亿元，年均约21亿元；若线性外推至全部49个国家公园候选区，年度需求理论规模约206亿元。但考虑到首批旗舰公园投入强度偏高、后续园区规模效应递减等因素，实际需求可能低于此数。但即便采取审慎估计，叠加部分未纳入财政覆盖范围的项目，未来资金总缺口仍达百亿量级，单纯依靠财政投入难以满足日益增长的生态保护与社区可持续发展需求，市场化融资工具的规模化引入已迫在眉睫。
面临多重挑战
当前，金融赋能国家公园建设仍面临五大系统性障碍，贯穿估值、产品、市场、财金协同与风险管控全链条。
第一，生态价值核算基础薄弱，金融定价失去“锚点”。今年1月正式实施的《生态系统评估陆域生态产品总值核算技术指南》(GB/T 46869—2025)，为生态产品价值核算提供了国家标准依据，但旗舰物种保育成效、关键栖息地生态廊道连通性、退化生态系统修复增量等隐性生态效益，尚未形成统一、可操作、可审计的量化计量规范。基层管护单位的生物多样性监测网络覆盖不足、数据采集标准化程度低且成本高昂，导致常态化生态产品总值(GEP)核算难以大面积推广。金融机构因缺乏权威、连续、可比的生态资产估值依据，难以开展实质性授信评估，市场资本望而却步。
第二，生态权益交易市场分割，质押资产缺乏有效退出机制。生物多样性信用、水土保持效益、流域横向生态补偿权等广义生态权益尚未纳入全国统一交易平台体系，各省(自治区、直辖市)在计量标准、登记规则与结算机制上互不兼容，生态资产只能在行政辖区内有限流转，跨区域质押、交易与风险对冲功能严重受阻。同时，质押资产违约处置渠道缺失，一旦融资主体出现信用风险，质权方难以在标准化二级市场快速变现，处置周期长、折价率高，直接抑制了金融机构的放贷意愿。
第三，金融产品与市场适配性不足，合格担保品类范围狭窄。一是可接受的抵质押资产类别有限，大量生态资源无法转化为法定意义上的合格担保物；二是如种质资源保护、生态科普等无实体现金流的纯公益项目缺少担保依托，无法获取金融支持；三是信贷期限与项目周期严重错位，适配长周期公益项目的专属低息长期信贷供给稀缺；四是多元化创新金融工具发展滞后，针对矿企退出、牧民转产转业、社区生计替代等场景的专属金融产品几乎空白，生态保险(如栖息地修复险、碳汇价格损失险、野生动物致害赔偿险)覆盖面窄、标准化程度低，难以发挥实质性风险缓释作用。
第四，财政与金融联动不畅，资金杠杆效应未能释放。现行财政投入仍以一次性专项补助为主，贷款贴息、风险补偿金、保费补贴及产业奖补等常态化激励机制尚未系统性建立，财政资金的杠杆放大功能受限。同时，全国层面缺乏统一的国家公园生态项目储备库与信息共享平台，财政、金融监管部门之间存在数据壁垒，大量具有生态效益的项目因信息不对称被搁置，导致财政与金融难以在项目层面形成合力。
第五，全周期风险管控体系缺位，造成金融机构“不敢贷、不愿贷”。在贷前环节，金融机构普遍缺少标准化生物多样性风险评估工具，对项目可能引发的自然生态风险识别能力不足；在贷中环节，尚未形成针对碳价波动、极端气候事件、生态保护红线调整等情景的常态化压力测试机制；在贷后环节，生态绩效与财务绩效双重考核制度尚不健全，“重资金投放、轻生态管护”现象时有发生，金融机构贷后管理缺乏明确依据，进一步抑制了其信贷投放意愿。
金融支持国家公园建设的总体思路
针对当前金融支持国家公园建设过程中面临的多重现实挑战，应构建多维度、有针对性的金融支持优化框架，统筹生态保护与区域绿色发展，全方位完善国家公园建设金融支撑体系。
为有效减缓国家公园及周边区域经济活动带来的生态扰动、筑牢生态安全屏障，金融机构在赋能国家公园建设及周边项目发展过程中，需主动推动区域产业绿色转型，降低周边经济活动对国家公园生态系统的不利影响。金融机构支持国家公园及周边地区建设项目时，应建立生态敏感活动负面清单，严格管控新增高生态风险项目，同时配套转型金融工具，推动矿山矿点、小水电、高密度养殖等活动有序退出或绿色升级，促进公平转型。金融机构还应积极参与社区共建和替代生计项目，缓解生态保护与社区发展之间的矛盾。
例如，因地制宜推出“牦牛贷”“茶油贷”等特色金融产品，支持牧民及其他社区居民转岗成为生态管护员、加入专业合作社或发展生态友好型产业，确保社区居民不因生态保护而失去生计，并公平共享生态保护与绿色发展带来的收益。
在严控生态风险、推动绿色转型的基础上，还需通过完善配套激励机制、创新金融产品体系两大路径，加大对自然向好型经济活动的金融赋能力度，补齐国家公园建设的长期资金缺口。政策层面需持续完善配套激励措施，一方面，监管机构可针对性出台差异化监管政策，综合运用财政贴息、政府性融资担保、再贷款支持等手段，降低国家公园体系内生态友好型项目的融资成本，撬动更多社会资本参与；另一方面，进一步完善生态保护补偿制度。推动建立跨区域、跨流域的横向生态补偿机制，促进生态产品供需双方直接对接，缓解生态保护与经济发展在空间上的失衡。
金融产品层面需构建分层分类的创新产品体系，结合国家公园各类建设项目的属性差异与现金流特点，打造多元化金融工具组合。针对无现金流公益修复项目开发政策性中长期低息贷款；针对绿色产业推出多元生态权益质押组合贷，发展绿色债券、生态产业基金、生态资产支持证券(ABS)及不动产投资信托基金(REITs)等直接融资工具，拓宽直接融资渠道；完善碳汇损失险、野生动物致害险等特色生态保险产品，有效分散生态项目运营风险，为国家公园高质量建设提供全方位、多层次的金融支撑。
金融赋能国家公园建设的关键路径
金融赋能国家公园建设的核心落地场景，在于精准对接存量产业有序退出与增量绿色业态培育两大核心需求。以下路径将有针对性地破解金融产品适配性不足的突出问题，有效回应当前金融支撑国家公园建设面临的各类现实挑战。
金融支撑存量传统产业有序腾退与转型升级
针对传统矿业、小水电、粗放放牧及采伐等高生态干扰产业的退出补偿与转型难题，一方面，采用生态环境导向的开发(EOD)模式实现“肥瘦搭配、打包融资”，将矿山修复、流域整治等无直接收益的生态工程，与缓冲带生态文旅、林下经济等盈利项目组合授信，由政策性银行投放10年至20年长期低成本信贷，依靠后期生态产业收益覆盖前期退出补偿和修复成本。同时，配套转型贴息信用贷，面向关停企业和村集体发放小额普惠贷款，用于有机种植、生态民宿等经营活动，并由财政贴息降低融资成本，还可依托横向流域生态补偿收益权进行质押，提前兑现补偿现金流，缓解地方财政一次性支出压力。
另一方面，针对草原、林区粗放种养带来的生态退化，搭建“政银担”(政府+银行+担保机构)协同融资模式，投放标准化圈养、轮牧改造专项担保贷款，开发草原、竹林碳汇组合信贷，将农牧民生态改良形成的碳汇增量作为质押增信，并配套草原灾害、牲畜疫病综合保险，稳定少数民族经营主体收入，推动传统种养产业绿色迭代。
金融培育增量生态友好型绿色产业
按照项目现金流自偿能力从强到弱、公益属性从低到高的顺序，将增量绿色业态划分为以下5类，金融依托生态系统生产总值(GEP)量化核算的生态资产价值，为各类产业精准匹配差异化金融工具。
碳汇产业作为当前标准化程度最高的赛道，可运用碳汇预期收益权质押贷款、生态碳汇产业基金、碳中和专项债券等多元化工具，并配套碳汇价格损失保险以对冲碳价波动及自然灾害风险。
低干扰生态文旅与科普产业可依托景区门票、特许经营收费权发放中长期固定资产贷款，面向自然教育基地和小微民宿投放普惠信贷，同时发行生态文旅资产支持证券(ABS)，盘活存量门票现金流以降低再融资成本。
有机农林与特色生态产品产业可借助GEP评估报告提升新型农业经营主体授信额度，搭建“村集体+龙头企业+农户”供应链金融模式，解决农户抵押品不足问题，并同步开发生态产品碳标签质押融资业务，将产品生态附加值转化为可融资权益。
生态修复与监测等公益性产业可采用“中央预算内资本金+政策性长期贷款”组合模式。无经营性现金流项目依靠各级财政生态转移支付兜底还款，定向用于栖息地修复和“天空地”一体化监测平台建设。
流域水源涵养配套产业方面，长江、黄河上游国家公园依托跨省横向补偿机制，开发水源涵养价值质押贷款，专项用于湿地修复和水土保持工程，下游生态补偿资金作为稳定还款来源，实现跨区域生态保护成本的市场化分摊。
上述路径的协同推进，共同为国家公园高水平保护与高质量发展提供可落地的金融范式。
金融支持国家公园建设的保障条件
健全生态价值核算体系，夯实金融赋能基础
一是搭建数据支撑体系，整合遥感监测、野生物种普查、水文气象观测、生态管护等多维度数据，建立全国统一的国家公园生态本底数据库，依托大数据、地理信息系统(GIS)技术实现数据动态更新与共享，降低核算数据获取难度与成本，保障核算结果的科学性与准确性。
二是建立核算结果备案与采信机制，明确金融机构可直接采信经备案的第三方核算报告，作为生态资产估值与授信的核心依据，打通“核算—估值—融资”的衔接通道。
完善生态权益交易与处置机制，破解风险兜底难题
一是推进全国统一交易体系建设，逐步整合生物多样性信用、流域生态补偿权等广义生态权益，建立统一登记系统与交易平台，明确统一的计量标准、交易规则、登记流程与结算机制，实现生态权益跨区域互通、互认、交易。
二是建立多元化质押资产处置渠道，依托全国统一交易平台与地方交易市场，搭建生态资产处置专区，明确处置流程、折价标准与交易方式；鼓励设立生态资产处置基金、开展资产证券化业务，为违约质押资产提供兜底处置与变现渠道。
三是探索生态资产回购机制，允许运营主体在满足生态保护要求的前提下，按约定回购质押资产，提升金融机构授信意愿。
构建财金协同联动机制，放大资金撬动效能
一是完善财政激励与风险补偿机制，将财政资金从单一专项补贴向贴息、风险补偿、奖补等多元化模式转变，设立国家公园生态金融风险补偿基金，对金融机构发放的国家公园生态信贷、投资的生态项目给予一定比例的风险补偿，降低金融机构风险敞口；对发行绿色债券、设立生态产业基金的机构给予财政奖补，提升市场化资金参与积极性。
二是搭建统一的项目对接与信息共享平台，由国家林业和草原局、财政部、中国人民银行等部门联合建立全国统一的国家公园重大生态项目库，明确项目建设内容、资金需求、预期收益与生态绩效目标，向金融机构、社会资本公开推介。
强化风险防控与监管约束，保障可持续发展
一是建立多维度风险预警机制，搭建国家公园生态金融风险预警平台，重点监测极端气候、生态灾害、物种数量波动等自然生态风险，以及碳价、文旅客流等市场风险，及时披露相关信息，为项目运营与金融机构风控提供支撑。
二是健全风险分担与化解机制，构建“财政风险补偿+保险保障+金融机构自担”的多元化风险分担体系，明确各方风险分担比例；建立重大生态风险事件应急处置机制，保障项目持续运营与金融资金安全。
三是完善监管约束与绩效考核机制，由金融监管、生态环境等部门联合出台国家公园生态金融监管办法。同时，建立“生态绩效+财务绩效”双重考核体系，将物种保育成效、生态系统修复质量、社区受益情况等生态指标纳入考核，对考核达标的项目给予持续支持，对未达标的项目暂停资金投放并督促整改，确保金融资金真正用于生态保护与价值转化，实现“保护—增值—反哺保护”的良性循环。
“十五五”时期，在国家公园体系扩容背景下，单一财政资金难以覆盖生态修复、产业腾退、社区可持续发展多重资金需求，通过配套完善GEP核算体系、生态权益交易市场、全周期风控机制、财金协同联动四大长效保障机制，系统性破解估值难、押品范围窄、市场分割、资金撬动弱、风险管控缺失五大堵点。依托多元化资金助力国家公园高扰动产业有序退出、生态友好产业持续壮大，同步兼顾生物多样性保护与社区民生改善，为“十五五”美丽中国建设提供可持续金融解决方案。
原文转自《环境经济》
总第420期 2026.12 44-49页
